合肥律师网讯：

【裁判要旨】

政府鼓励社会资金以市场化运作的方式参与土地开发整理，并确立了“谁投资、谁受益”的基本原则，利用社会资金参与土地整治活动的，其合法权益应当受法律保护。行政机关因其权威性而为行政相对人所信赖，行政相对人因信赖行政机关而根据其政策指引或行政指导作出一定的行为，行政机关应当珍视并保护行政相对人对其的信赖，这便是信赖利益保护原则的价值。从监督行政权、保护行政相对人合法权益、维护国家政策和相关法律规定精神能够全面贯彻落实的需要以及信赖利益保护原则的要求考量，行政相对人基于对公权力的信任而作出一定的行为，此种行为所产生的正当利益应当予以保护。虽然当事人之间未签订书面土地开发整理项目协议，但在行政相对人实际投资实施了涉案土地开发整理项目，且行政机关从涉案土地开发整理项目新增耕地指标中获取了收益的情况下，行政相对人应当享有新增耕地指标及转让的收益权利。

参阅：

1.最高法院判例：拆除没有产权手续但有一定信赖利益的房屋应给予适当补偿——代作华诉睢阳区政府不履行征收补偿法定职责案

2.北京法院裁判：违法建设认定应注意对信赖利益的保护——孙翠龙诉南独乐河镇政府限期拆除决定及平谷区政府行政复议案

3.山东高院裁判：基于对公权力的信赖而产生的正当利益应予保护——酒盒子体验馆诉崂山区执法局、崂山区政府城建行政处理及行政复议案

4.山东高院裁判：违法建筑不因执法部门未及时发现查处而产生信赖利益——陈雅琳诉莱山区政府等行政赔偿案

5.莱州法院裁判：违法拆除建筑物侵害当事人“信赖利益”应予赔偿——陈秉红诉招远市国土局行政赔偿案

6.陈新民：论复议申请人（原告）资格与信赖利益保护的运用——基于冯书军案的分析

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018)最高法行申8435号

再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：无棣县人民政府。

法定代表人：姜凌刚，该县县长。

委托诉讼代理人：牛冬雪，女，县政府工作人员。

委托诉讼代理人：时英，山东誉实律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：无棣县国土资源局。

法定代表人：李玉涛，该局局长。

委托诉讼代理人：时英，山东誉实律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：山东广和规划测绘研究开发有限公司。

法定代表人：马良斌，该公司总经理。

再审申请人无棣县人民政府（以下简称无棣县政府）、无棣县国土资源局（以下简称无棣县国土局）因与被申请人山东广和规划测绘研究开发有限公司（以下简称广和规划公司）土地开发整理行政补偿一案，不服山东省高级人民法院（2017）鲁行终1591号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

无棣县政府、无棣县国土局申请再审称，1.二审判决认定事实错误。（1）二审判决认定本案当事人之间应当进行了案涉土地开发整理项目合作的口头洽谈，已经形成事实上的土地开发整理合作关系，缺乏证据证明。（2）二审判决认定广和规划公司是案涉土地开发整理项目的投资主体错误。本案当事人之间形成的是土地开发整理项目中的施工合同关系，广和规划公司是履行施工方合同义务过程中的垫资行为，系施工主体。广和规划公司向无棣县国土局提交的《关于对未利用地开发项目施工工程费清算的请示》，证明其索要的是其施工投资的工程费，而不是合作关系中投资方应获得的投资利润。二审判决依据无棣县国土局呈送无棣县政府的《关于对未利用地开发项目施工工程费清算的请示》，认定无棣县国土局已经认可了广和规划公司投资实施了土地开发项目错误。（3）案涉项目的立项、批准、监理、验收等材料均明确了实施主体是无棣县国土局。2.二审判决适用法律错误。（1）原中华人民共和国国土资源部国土资发[2008]176号《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》（以下简称176号通知）中的“积极探索市场化运作模式，引导公司、企业等社会资金参与土地整理复垦开发项目”，是一种改革倡导性的探索模式，而实务中社会资金的参与实施必须依赖于合同的明确约定。山东省人民政府鲁政办发[2004]24号《关于进一步加强土地开发整理复垦工作的通知》（以下简称24号通知）规定，“对企事业单位和个人投资开发未确定使用权且符合开垦条件的荒山、荒地、荒滩新增加的耕地，经验收合格后，可归其使用，使用期不少于30年”，“对企事业单位和个人自筹资金进行规模土地开发整理复垦的实行‘三个优先’，即国土资源部门根据年度计划，优先安排土地开发整理复垦项目，新增加的耕地指标和折抵、置换的建设用地指标，经复核认定后，可归投资者所有，实行有偿转让；在安排建设用地占补平衡时，优先使用该指标；补充耕地指标资金按合同优先兑付”。土地指标“可归投资者所有”的前提是企事业单位和个人“自筹资金”进行的土地开发整理，而不是本案由政府主导开发的项目。广和规划公司并非案涉项目的立项开发实施者，其仅是施工方，即便存在施工垫资行为也不能改变政府对案涉项目主导开发的性质。而“可归投资者所有”的土地指标亦无法在法律上确权给社会投资者，而是要入库管理，由政府操作进行耕地占补平衡。“补充耕地指标资金按合同优先兑付”则更进一步强调了社会资金参与土地整理开发项目时必须要有合同依据才可获得指标的优先兑付权利。（2）二审判决适用“信赖利益保护原则”无法律依据。无棣县政府、无棣县国土局并未向广和规划公司作出分配土地指标收益的“行为”或“承诺”，更不存在“撤销”或“改变”这种行为或承诺，在此事实基础上，不存在“信赖利益”。二审判决所指的“政策指引或行政指导”系24号通知，该通知并非无棣县政府、无棣县国土局作出的行政政策或行政指导，而是山东省人民政府作出的带有倡导性而非强制性的文件，不具有法律法规的强制性效力。广和规划公司即便存在对该文件的信赖，信赖的相对方应是山东省人民政府，信赖利益保护也不应指向无棣县政府、无棣县国土局。（3）二审判决在自由裁量的基础上参考合同法规定并以符合行政法上的比例原则为由确定补偿收益数额，缺乏法律依据。本案当事人之间没有订立书面合同，无棣县政府、无棣县国土局与广和规划公司之间仅为土地整理施工合同关系，施工费用（包含施工成本及利润）已经审计确认并支付完毕，不存在对广和规划公司权益造成不利影响的情形。3.二审程序违法。本案二审于2017年12月25日立案，判决日期为2018年5月31日，无棣县政府、无棣县国土局收到判决的时间实际上是2018年6月11日，违反了行政诉讼法的规定。无棣县政府、无棣县国土局依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项、第五项的规定申请再审。

本院认为，本案争议焦点有三，一是无棣县政府、无棣县国土局与广和规划公司之间是否存在案涉土地开发整理项目合作关系；二是广和规划公司是否系本案土地开发整理项目投资主体；三是二审判决适用法律是否错误。

（一）关于无棣县政府、无棣县国土局与广和规划公司是否存在案涉土地开发整理项目合作关系的问题

本院认为，本案当事人虽未签订书面土地开发整理项目协议，但依据原审法院查明的事实和双方当事人提交的证据，广和规划公司在实际完成土地开发整理工作后向无棣县国土局提交《关于拨付开发未利用地资金的申请》，无棣县国土局向无棣县政府报送《关于对未利用地开发项目施工工程费清算的请示》，内容涉及山东广和建设项目管理有限公司（广和规划公司前身）投资实施了案涉土地开发整理项目的表述。同时指出“建议按照《山东省土地开发整理项目预算定额标准》对案涉项目的工程投资情况进行审计”。2013年《山东省土地开发整理项目预算定额标准》预算编制规定中显示，土地开发整理项目费用包含工程施工费、设备购置费、其他费用和不可预见费用，与《关于拨付开发未利用地资金的申请》所附《投资汇总表》基本可对应。可见，广和规划公司实际投资案涉土地开发整理项目是在与无棣县政府、无棣县国土局沟通之后进行，其实际履行情况也可与政府相关文件相互印证。无棣县政府、无棣县国土局在二审庭审中述称的“据我方了解，实际是广和规划公司与冯王村和郭义村先行联系，申请纳入政策开发项目，政府进行立项并确定由广和规划公司作为施工人进行开发，之后政府组织验收”也可以印证上述事实。故双方当事人之间虽未签订书面协议，但依据本案证据可以认定双方当事人之间存在事实上的土地开发整理合作关系。二审法院参照《中华人民共和国合同法》等相关法律法规的规定判断双方当事人之间的权利义务，并无不当。

（二）关于广和规划公司是否为本案土地开发整理项目投资主体的问题

本院认为，广和规划公司向无棣县国土局提交的报告虽名为《关于拨付开发未利用地资金的申请》，但其后所附《投资汇总表》及其内容可以证明其主张的并非是工程价款而是土地开发整理项目费用。无棣县国土局“建议按照《山东省土地开发整理项目预算定额标准》对案涉项目的工程投资情况进行审计”的请示内容也表明其认可广和规划公司系项目投资主体。广和规划公司与滨州大通市政工程有限公司签订《工程施工及代收款协议书》，约定款项直接支付该公司；无棣县财政局根据该协议将案涉项目工程施工费2884049.39元拨付给滨州大通市政工程有限公司。上述事实也可印证广和规划公司并非实际施工人。无棣县政府、无棣县国土局主张项目立项、批准等事宜均由其完成。但依据176号通知和24号通知内容，均规定由政府引导公司企业或者个人等社会力量参与土地整理复垦开发项目，可见该类项目并非由社会力量单独完成，而需在政府主管部门的管理和审批、指导下完成。无棣县国土局在广和规划公司完成土地整理前后，对项目进行立项、批准、验收均系行使政府行政管理职权的行为，不足以据此认定广和规划公司不是案涉土地开发整理项目的投资主体。二审法院认定广和规划公司为案涉土地开发整理项目投资主体并无不当。

（三）关于二审判决适用法律是否错误的问题

1.关于二审判决适用信赖利益保护原则是否妥当的问题。无棣县政府、无棣县国土局主张176号通知是倡导性的规定，并非只要有社会资本注入就改变政府主导开发的事实；24号通知适用前提是企事业单位和个人“自筹资金”开发整理，且结果也并非获得土地所有权，而是必须有合同依据的前提下获得指标的优先兑付权。本院认为，176号通知是原中华人民共和国国土资源部下发的关于补充耕地、开展土地整理，促进经济社会发展和生态环境建设的政策性要求；24号通知也是山东省人民政府贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，落实土地管理法，加强土地开发整理复垦工作的政策性文件。上述文件均在土地复垦工作中发挥了积极的政策引导和促进作用。虽然上述文件不属于法律、行政法规和规章，但其内容与《中华人民共和国土地管理法》《山东省土地整治条例》确定的原则一致，可以在山东省区域范围内参照适用。广和规划公司系案涉土地开发整理项目的投资主体，其应当享有24号通知规定的相应优惠政策。二审法院对此问题的认定也是建立在保障投资主体合法权益的基础上。虽广和规划公司未与无棣县政府、无棣县国土局签订书面合同，但其响应国家号召进行土地开发整理，实际完成了相应的工作，也给无棣县增加了120余公顷耕地，7800余万元财政收入。无论从落实国家政策、兑现政府承诺的角度出发，还是从公平角度出发，均应对广和规划公司的工作成果予以一定的补偿。24号通知系山东省人民政府作出，在本省区域内具有指导作用，广和规划公司基于对政府文件的信赖积极参与土地开发整理工作，二审判决适用信赖利益保护原则保护广和规划公司的合法权益并无不当。

2.关于二审判决裁量广和规划公司收益补偿数额是否妥当的问题。虽然双方当事人没有订立书面合同，没有投资分配约定，但二审法院根据广和规划公司在《关于拨付开发未利用地资金的申请》中主张的投入数额，《工程结算审核报告》，无棣县国土局与济南市国土资源局签署的《易地补充耕地协议书》及查明的相关事实，考量土地开发整理的难易程度、交易习惯、社会发展状况等因素，酌定按新增耕地指标收益7853.10175万元的20%对广和规划公司予以补偿，符合本案实际情况。

综上，无棣县政府、无棣县国土局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项、第五项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回无棣县人民政府、无棣县国土资源局的再审申请。

审判长　　魏文超

审判员　　张　华

审判员　　刘小飞

二〇一八年九月三十日

                                                       法官助理     刘慧慧

                                                          书记员    魏  然

 

附：本案二审文书

 

山东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）鲁行终1591号

上诉人（原审原告）山东广和规划测绘研究开发有限公司，住所地济南市历下区经一路南侧明湖天地A座401室。

法定代表人马良斌，总经理。

委托代理人魏永振，山东睿扬律师事务所律师。

委托代理人李贞，山东睿扬律师事务所实习律师。

被上诉人（原审被告）无棣县人民政府，住所地无棣县海丰十六路政务中心。

法定代表人姜凌刚，县长。

行政机关出庭负责人张恩传，副县长。

委托代理人徐英杰，无棣县人民政府工作人员。

委托代理人王永刚，山东黄河律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）无棣县国土资源局，住所地无棣县棣州大街西首路北办公大楼。

法定代表人李玉涛，局长。

行政机关出庭负责人孟隆重，副局长。

委托代理人宋树莹，无棣县国土资源局工作人员。

委托代理人王永刚，山东黄河律师事务所律师。

山东广和规划测绘研究开发有限公司（以下简称广和规划公司）因诉无棣县人民政府（以下简称县政府）、无棣县国土资源局（以下简称县国土局）土地开发整理行政补偿一案，不服滨州市中级人民法院于2017年5月16日作出的（2017）鲁16行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员张成武、审判员黄明春、审判员侯勇组成合议庭，于2018年5月10日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人魏永振，被上诉人县政府的出庭负责人张恩传及委托代理人徐英杰、王永刚，被上诉人县国土局的出庭负责人孟隆重及委托代理人宋树莹、王永刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本案行政争议由来如下：2016年10月24日，原告广和规划公司分别向被告县政府、县国土局邮寄了《无棣县柳堡乡（今柳堡镇）土地开发项目新增耕地指标使用申请书》，申请县政府、县国土局配合广和规划公司办理802亩新增耕地指标的转移使用手续。县政府、县国土局分别于2016年10月25日、10月26日签收，在广和规划公司起诉之前未作出处理决定。广和规划公司提起本案诉讼，请求判令县政府、县国土局为其办理802亩新增耕地指标的转移使用手续，判令县政府、县国土局将已转让的1000亩新增耕地指标转让价款给付原告。

原审法院经审理查明：2009年3月21日，县国土局向滨州市国土资源局提出《关于无棣县柳堡乡冯王村等2村土地开发项目的立项申请》。2009年5月20日，滨州市国土资源局作出《关于无棣县柳堡乡冯王村等2村土地开发项目立项的批复》予以批准。山东广和建设项目管理有限公司(以下简称广和建设公司，广和规划公司系广和建设公司变更后的名称)投入资金对该项目实施土地整理。2010年11月8日，滨州市国土资源局作出[滨国土耕字（2010）2号]《关于博兴县乔庄镇、无棣县埕口镇柳堡乡等土地开发整理项目验收意见》，验收结果为柳堡乡冯王村等两村项目新增耕地120.12公顷。2013年3月12日，广和建设公司向县国土局提出《关于拨付开发未利用地资金的申请》。2013年6月5日，县国土局向县政府提出《关于对未利用地开发项目施工工程费清算的请示》。2013年6月9日，县政府予以阅办并批示无棣县财政局安排好审计并根据审计结果提报意见。2014年5月30日，滨州正兴有限责任公司会计师事务所出具《工程结算审核报告》，审核结果为涉案项目施工费为2884049.39元。2014年6月5日，无棣县财政局作出棣财综审字（2014）87号《财政局关于县国土资源局<关于对未利用地开发项目施工工程费清算的请示>的意见》，建议拨付县国土局施工工程款项。2014年11月12日，县国土局作出《关于对无棣县柳堡乡冯王村土地开发项目工程施工费拨付的意见》，同意将广和建设公司实施的涉案项目工程施工费2884049.39元直接拨付给广和建设公司。根据广和建设公司和滨州大通市政工程有限公司签订的《工程施工及代收款协议书》，无棣县财政局于2014年11月14日将涉案项目工程施工费2884049.39元拨付给了滨州大通市政工程有限公司。2016年2月19日，广和建设公司变更名称为广和规划公司。

另查明，2014年10月23日，县国土局与济南市国土资源局签订《易地补充耕地协议书》，同意将涉案项目新增耕地指标中的1000亩调入济南市国土资源局占补平衡系统。涉案项目剩余新增耕地指标业已使用。

原审法院认为：涉案项目系经县国土局申请立项，广和建设公司投资施工，滨州市国土资源局出具验收意见，无棣县财政局向广和建设公司的代收款单位滨州大通市政工程有限公司拨付施工款项。山东省人民政府办公厅鲁政办发（2004）24号《关于进一步加强土地开发整理复垦工作的通知》（以下简称鲁政办发（2004）24号文）中关于“调动社会各方面参与土地开发整理复垦工作的积极性，对企事业单位和个人自筹资金进行规模土地开发整理复垦的，新增加的耕地指标和折抵、置换的建设用地指标，经复核认定后，可归投资者所有，实行有偿转让”的规定，只是规范性文件中的倡导性意见，不具有强制性。况且新增加的耕地指标和折抵、置换的建设用地指标如何分配，需要双方作出明确约定。本案中，原告广和规划公司与被告县政府、县国土局未就涉案项目达成行政协议，规定双方的权利义务。被告县政府、县国土局依约、依法均没有为原告广和规划公司办理802亩新增耕地指标转移使用手续及对其支付已转让的1000亩新增耕地指标转让价款的义务或职责。原告广和规划公司的诉讼请求不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回广和规划公司的诉讼请求。

广和规划公司不服原审法院判决提起上诉，以原审法院在已认定上诉人投资进行土地整理的情况下，对相关法律政策的理解与适用错误，判决结果有违公平原则为由，请求撤销原审法院判决并依法改判。主要理由如下：1、根据《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部国土资发（2008）176号《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》（以下简称国土资发（2008）176号文）、鲁政办发（2004）24号文等法律政策的要求，政府鼓励社会资金参与土地整理复垦，如果不能保障投资方的基本利益则有违政策的基本要求。2、既有的政策虽然未对社会资本方的相关权益作出强制性规定，但更未指出由社会投资的土地开发项目所产生的指标全部归地方政府所有，必须由政府处置和获取全部收益。国家有谁投资谁受益的基本政策原则，即便从最朴素的道理和公平原则看，上诉人也有权从投资中获得收益。如果付出资金和劳务的上诉人无权获得收益，甚至连成本也无法收回，反而由没有进行投资、没有付出劳务的被上诉人坐享其成，明显违反公平原则。3、本案存在以下既定事实，上诉人完成了对涉案项目的投资开发并产生了新增耕地指标，被上诉人已将上述部分指标有偿转让并获取了巨额收益，被上诉人已根据审计结果向上诉人拨付部分投资成本即工程施工费。根据上述事实可知，被上诉人同样在无政策法规明确规定的情况下，单方面完成了对上诉人所投资土地开发项目产生耕地指标的处置并获取了巨额收益，而上诉人的投资并非仅限于施工环节，被上诉人仅向上诉人支付部分投资成本显然是不合理的。4、根据有法律依据法律，无法律依据政策，无政策依据法理的法律适用原则，本案在尚无明确法律规定的情况下，需要以政策的制定宗旨为出发点，根据谁投资谁受益的政策原则作为判案依据。5、原审法院以既有的各级政府关于社会投资土地开发整理项目的政策规定只是指导性意见，不具有强制性为由，认定上诉人不具有对涉案项目所产生指标的所有权和收益权，并驳回上诉人的诉讼请求，是违背法律精神和国家政策的。6、上诉人与被上诉人虽然未达成书面协议，但已通过事实行为形成协议关系，并非无行政协议。不能仅因为没有签订书面协议，就剥夺上诉人获得收益的权利。原审法院认定双方未达成书面协议，据此驳回上诉人的诉讼请求是错误的。7、在国家鼓励社会资本投资参与土地整理的政策背景下，各地有类似的土地整理项目，均是以谁投资谁受益作为基本原则进行处理。如在安徽世和土地复垦投资有限公司与微山县国土资源局、微山县人民政府土地开发复垦整理项目合作协议中，投资方对新增耕地指标享有收益，由投资方与政府按照各50%的比例对收益进行分配。

被上诉人县政府答辩称，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。主要理由如下：1、原审法院判决认定事实清楚，涉案项目的投资主体是县国土局，上诉人仅是工程施工主体，两者之间的权利义务只能依据双方协议或者法律规定来确定。2、原审法院认定鲁政办发（2004）24号文的规定只是规范性文件中的倡导性意见，不具有强制性。新增加的耕地指标和折抵、置换的建设用地指标如何分配需要双方作出明确约定，由于双方未就此达成协议，原审法院据此驳回了上诉人的诉讼请求，符合法律规定的基本原则。3、根据上诉人提出的《关于拨付开发未利用地资金的申请》，上诉人所主张的只是其投入的1131.06万元，而经过审计机构的审计，上诉人在涉案项目上的实际投资金额（工程施工费）只有2884049.39元，上诉人在涉案项目上的投资已经得到了相应的回报，符合“谁投资、谁受益”的原则。4、上诉人的投资收益已经通过工程施工费获得，上诉人所主张的土地指标及转让的巨大收益主要是国家土地相关政策所致，是由政府主导的耕地总量异地占补平衡所决定的，这项工作是给地方政府耕地保护工作的一种补偿，并非市场经济行为，与上诉人的投资并无直接关系，所以上诉人不应获得该收益。

被上诉人县国土局的答辩意见同县政府答辩意见。

上诉人在二审中称对涉案土地开发整理项目剩余802亩耕地指标目前的具体使用情况不知情，被上诉人县政府、县国土局在原审庭审中称剩余指标已使用，但未提供证据证明该部分指标使用的客观情况，书面申请本院调查取证。本院于开庭前向被上诉人送达了《举证通知书》，被上诉人县政府和县国土局在庭审中提交了《关于无棣县柳堡乡冯王村等2村土地开发项目占补平衡指标使用情况的说明》及《无棣县柳堡乡冯王村等2村土地开发项目耕地占补平衡指标使用情况明细表》等证据一宗，以证明涉案各批次占补平衡指标的使用经市国土资源局审查通过后报山东省国土资源厅审批，最终由山东省人民政府批复通过。经庭审质证，上诉人主张该宗证据的真实性不能确定，但同时表示如果802亩耕地指标已经使用，要求被上诉人对该802亩新增耕地指标的收益参照转让给济南市国土资源局的标准支付其相应款项。因上诉人已经变更其诉讼请求，被上诉人提供的该宗证据符合证据的基本要求，本院认定该宗证据可以证明涉案土地开发整理项目剩余802亩耕地指标业已使用及在各批次占补平衡指标使用中的缴纳耕地开垦费情况。

上诉人在二审中主张本案应参照其他地区土地整理项目的分成比例处理指标收益，并向法院提交了以下证据：1、广和规划公司与新泰市国土资源局签订的《政府采购合同》。用于证明广和规划公司投资实施土地整治项目，双方约定对于整治项目形成新增耕地指标中的57%由政府无偿使用，剩余指标由上诉人使用。2、济南润土工程建设开发有限公司与新泰市国土资源局签订的《政府采购合同》。用于证明在该土地整治项目中，双方约定新增耕地指标的58%由政府无偿使用，剩余指标由该公司使用。3、济南金大地农业工程有限公司与新泰市国土资源局签订的《政府采购合同》。用于证明在该土地整治项目中，双方约定新增耕地指标的57%由政府无偿使用，剩余指标由该公司使用。经庭审质证，被上诉人县政府和县国土局认为上述三份证据与本案不具有关联性，上诉人主张参照其他地方的政府采购协议分配利益没有法律和事实依据。本院认为，上诉人提交的上述三份证据与本案不具有关联性，不作为本案有效证据使用，但相关协议内容可以作为司法裁量的参考。

原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，当事人对原审法院认定的程序性事实没有异议，本院同意原审法院查明的相关程序性事实。

根据庭审质证情况，结合原审中各方当事人提供的证据，本院另查明以下事实：2014年10月23日，县国土局与济南市国土资源局签订《易地补充耕地协议书》，将涉案项目新增耕地指标中的1000亩调入济南市国土资源局占补平衡系统，济南市国土资源局支付给县国土局土地开发整理补助经费每亩55000元，计5500万元。涉案项目剩余新增耕地指标802亩业已使用，县政府和县国土局在各批次建设用地项目中收缴耕地开垦费的标准分别为22.5万元/公顷（2014年、2015年）、90万元/公顷（2016年）。各批次建设用地收缴耕地开垦费分别为2014年257.8185万元（11.4586公顷）、2015年561.34125万元（24.9485公顷）、2016年1533.942万元（17.0438公顷），共2353.10175万元。县政府和县国土局在涉案项目新增耕地指标中的收益共计7853.10175万元。

本院认为：随着我国城镇化进程的加快，土地资源供需矛盾突出，坚守18亿亩耕地红线面临严峻挑战。《中华人民共和国土地管理法》确立了国家实行耕地“占补平衡”制度，即非农建设经批准占用耕地要按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地，以确保耕地总量不减少。政府鼓励社会资金以市场化运作的方式参与土地开发整理，出台了相关政策并确立了“谁投资、谁受益”的基本原则。本案诉争即系当事人之间对相关法律和政策的不同理解而形成。根据各方当事人的诉辩意见，本案的主要争议焦点集中在以下方面：本案中当事人之间是否形成有“土地开发整理合作协议”的问题；上诉人广和规划公司是否是涉案土地开发整理项目的投资主体问题；上诉人广和规划公司是否应当享有涉案新增耕地指标及转让收益权利的问题；涉案土地开发整理项目剩余802亩耕地指标目前的使用状况以及上诉人请求判令被上诉人县政府、县国土局为其办理802亩新增耕地指标的转移使用手续是否应予支持的问题。

一、关于本案中当事人之间是否形成有“土地开发整理合作协议”的问题。

上诉人广和规划公司主张其与被上诉人县政府和县国土局虽然未就涉案土地开发整理项目达成书面协议，但已通过与县国土局事实上的合作行为形成协议关系，并非无行政协议。被上诉人县政府和县国土局则主张双方未就此达成协议。

本院认为，《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第十条规定,“当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式。法律、行政法规规定采用书面形式的，应当采用书面形式。当事人约定采用书面形式的，应当采用书面形式。”由于社会资金投资土地整治项目具有较强的政策性，涉案土地开发整理项目实施时相关法律法规尚不完善，当事人之间应当通过协议的形式明确双方的权利义务并进行相关合作，但由于当事人不能提供证据证明当事人之间签订了有关书面协议，因此本案中当事人之间并未签订书面土地开发整理项目合作协议系客观事实。而书面形式并非合同的惟一形式，根据当事人为实施涉案土地开发整理项目进行的一系列行为及日常生活经验法则综合推断，本案当事人之间应当进行了涉案土地开发整理项目合作的口头洽谈，已经形成事实上的土地开发整理合作关系，并已实际履行。被上诉人县政府、县国土局在庭审中述称的“据我方了解，实际是上诉人与冯王村和郭义村先行联系，申请纳入政策开发项目，政府进行立项并确定由上诉人作为施工人进行开发，之后政府组织验收”也可以验证这一问题。但鉴于当事人之间并未形成有关土地开发整理项目合作的书面协议，当事人也未提供有效证据证明当事人之间是否有具体权利义务的口头约定，因此相关权利义务关系亦无法全部依据协议来进行判断，需要人民法院参照《合同法》等相关法律法规规定及政策精神进行裁量。

二、关于上诉人广和规划公司是否是涉案土地开发整理项目的投资主体问题。

上诉人广和规划公司主张其对涉案土地开发整理项目投资实施了土地整理，系涉案土地开发整理项目的投资主体。被上诉人县政府和县国土局则主张涉案项目的投资主体是县国土局，上诉人仅是工程施工主体。

本院认为，按照广和建设公司与滨州大通市政工程有限公司签订的《工程施工及代收款协议书》，广和建设公司委托滨州大通市政工程有限公司负责无棣县柳堡乡冯王等2村土地开发项目的工程施工，并由滨州大通市政工程有限公司代广和建设公司从财政局领取工程款。由此可见，广和建设公司应当是涉案土地开发整理复垦项目的投资方，滨州大通市政工程有限公司负责工程施工。根据日常生活经验法则推断，如果涉案项目的投资主体是县国土局，则县国土局完全可以直接出资委托相关企业进行土地开发整理项目的工程施工，而无需再行由广和建设公司出资委托滨州大通市政工程有限公司负责无棣县柳堡乡冯王等2村土地开发项目的工程施工。被上诉人县国土局于2013年6月5日呈送被上诉人县政府的《关于对未利用地开发项目施工工程费清算的请示》中亦载明，“广和建设公司和山东海城生态科技集团为响应山东省人民政府《关于加强全省土地开发整理工作的意见》的要求，于2009年分别投资实施了无棣县柳堡乡冯王村土地开发项目和无棣县埕口镇孟家庄子村未利用地开发项目。……我们认为可依据2007年11月1日山东省人民政府《关于加强全省土地开发整理工作的意见》的文件精神，土地开发整理工作由单纯依靠政府主导，向政府引导、市场运作、社会参与转变，按照‘谁投资、谁受益’的原则，对其工程投资给予清算补偿。”根据县国土局上述请示意见，结合本案相关证据，说明被上诉人县国土局已经认可上诉人投资实施了无棣县柳堡乡冯王村土地开发项目，县国土局亦未提供证据证明其投资实施了无棣县柳堡乡冯王村土地开发项目，因此可以认定上诉人广和规划公司是涉案土地开发整理项目的投资主体。2010年7月28日《土地开发整理复垦补充耕地项目竣工验收表》虽载明无棣县柳堡乡冯王等2村土地开发项目的项目实施单位为县国土局，但该实施单位的认定与涉案土地开发整理项目投资主体的认定并不矛盾。被上诉人县政府、县国土局在庭审中虽辩称“涉案项目主要是上诉人以项目工程施工这一形式来进行的，政府文件中的投资和施工是混用的”，但明显不符合常理，亦无证据支持，本院不予采信。

三、关于上诉人广和规划公司是否应当享有涉案新增耕地指标及转让收益权利的问题。

被上诉人县政府、县国土局主张涉案土地指标及转让的收益主要是国家土地相关政策所致，是对地方政府耕地保护工作的一种补偿，与上诉人的投资并无直接关系，上诉人不应获得该收益。且被上诉人已经向上诉人支付了工程施工费2884049.39元，上诉人在涉案项目上的投资已经得到了相应的收益回报。上诉人广和规划公司则认为根据国土资发（2008）176号文、鲁政办发（2004）24号文等法律政策的要求，政府鼓励社会资金参与土地开发整理复垦，被上诉人拒绝向其支付新增耕地指标收益明显违反公平原则。上诉人为实施涉案项目进行了可行性研究、勘测、规划设计、村民补偿等环节后才进行了施工，上诉人实际投入了1100多万元，被上诉人所称的工程施工费仅是其投资成本中的一项，而并非收益。

本院认为，被上诉人县政府、县国土局向上诉人广和规划公司支付的2884049.39元为工程施工费，并非涉案土地开发整理项目新增耕地指标收益，至于上诉人在涉案土地开发整理项目中的实际投资数额，并非本案审查的范围。国土资发（2008）176号文要求，“积极探索市场化运作模式，引导公司、企业等社会资金参与土地整理复垦开发项目。增加的耕地可在省级国土资源部门统筹安排下有偿使用。”鲁政办发（2004）24号文要求，“（一）通过土地开发新增加的耕地可以归投资者使用，并减免相关税费。按照‘谁投资、谁受益’的原则，对企事业单位和个人投资开发未确定使用权且符合开垦条件的荒山、荒地、荒滩新增加的耕地，经验收合格后，可归其使用，使用期不少于30年，在承包或租赁期内，可继承和有偿转让；从事粮食、林果业、养殖业生产的，3年内免征农业税。（二）对企事业单位和个人自筹资金进行规模土地开发整理复垦的实行‘三个优先’，即国土资源部门根据年度计划，优先安排土地开发整理复垦项目，新增加的耕地指标和折抵、置换的建设用地指标，经复核认定后，可归投资者所有，实行有偿转让；在安排建设用地项目占补平衡时，优先使用该指标；补充耕地指标资金按合同优先兑付。”《山东省土地整治条例》（2016年1月1日起施行）第七条亦规定，“县级以上人民政府应当按照谁投资、谁受益的原则，鼓励、引导单位和个人利用社会资金参与土地整治活动。利用社会资金参与土地整治活动的，其合法权益受法律保护。”参考上述政策要求及相关法律法规规定，政府鼓励社会资金以市场化运作的方式参与土地开发整理，并确立了“谁投资、谁受益”的基本原则，利用社会资金参与土地整治活动的，其合法权益应当受法律保护。原审法院认为鲁政办发（2004）24号文的规定只是规范性文件中的倡导性意见，不具有强制性。本院认为该认定系对相关政策要求及法律法规规定的误读，有失偏颇，应当予以纠正。行政机关因其权威性而为行政相对人所信赖，行政相对人因信赖行政机关而根据其政策指引或行政指导作出一定的行为，行政机关应当珍视并保护行政相对人对其的信赖，这便是信赖利益保护原则的价值。特别是在行政相对人实施的行为涉及国家土地基本政策落实的情况下，地方人民政府和行政机关更加应当从确保落实国家土地基本政策的角度慎重对待。因此，从监督行政权、保护行政相对人合法权益、维护国家政策和相关法律规定精神能够全面贯彻落实的需要以及信赖利益保护原则的要求考量，行政相对人基于对公权力的信任而作出一定的行为，此种行为所产生的正当利益应当予以保护。虽然本案中当事人之间的权利义务未通过协议的方式进行约定，但在上诉人实际投资实施了涉案土地开发整理项目，且被上诉人县政府、县国土局从涉案土地开发整理项目新增耕地指标中获取了收益的情况下，上诉人应当享有新增耕地指标及转让的收益权利。被上诉人县政府、县国土局认为新增耕地指标及转让的收益与上诉人的投资并无直接关系，拒绝向上诉人支付新增耕地指标收益明显不当，不应予以支持。

四、关于涉案土地开发整理项目剩余802亩耕地指标目前的使用状况以及上诉人请求判令被上诉人县政府、县国土局为其办理802亩新增耕地指标的转移使用手续是否应予支持的问题。

本案证据表明，涉案土地开发整理项目新增耕地1802亩，县国土局与济南市国土资源局签订《易地补充耕地协议书》，已经将涉案项目新增耕地指标中的1000亩调入济南市国土资源局占补平衡系统，剩余新增耕地指标县政府、县国土局业已使用。因此，上诉人的该项诉讼请求事实上已经不能支持，故上诉人在庭审中变更诉讼请求为要求被上诉人对该802亩新增耕地指标的收益参照转让给济南市国土资源局的标准支付其相应款项。本院认为，上诉人在涉案项目剩余新增耕地指标已经被县政府、县国土局使用的情况下变更其诉讼请求，符合法律规定，应当予以准许。

五、关于被上诉人县政府、县国土局应当向上诉人广和规划公司补偿的收益数额问题。

《山东省土地整治条例》第二十五条虽然规定，“社会资金投资土地整治项目的，应当由县级人民政府与投资主体签订合同，明确双方权利、义务，并依照本条例规定进行耕地质量等级评定和竣工验收。”但本案土地开发整理项目实施时，《山东省土地整治条例》尚未施行。由于本案当事人之间并未形成有关土地开发整理项目合作的书面协议，相关权利义务关系也就无法全部依据协议来进行判断。本案有效证据表明，县政府和县国土局在涉案项目新增耕地指标中的收益共计7853.10175万元。上诉人在庭审中的诉讼请求是参照其他类似项目的收益分配比例，要求被上诉人向其支付涉案项目新增耕地指标收益的42%。如果将涉案新增耕地指标收益的42%补偿给上诉人，缺乏协议约定之前提。但如果按照被上诉人所辩称，其向上诉人支付了工程施工费，上诉人在涉案项目上的投资已经得到了相应的回报，显然不符合社会资金参与土地整治活动“谁投资、谁受益”的基本原则，且在上诉人实际投资实施涉案土地开发整理项目的情况下，仅向其支付工程施工款，未免显失公平。

本院认为，上诉人在未与被上诉人县政府、县国土局签订土地开发整理项目合作协议或未有被上诉人书面承诺的情况下，即投资实施涉案土地开发整理项目，上诉人应当为此承担一定的投资风险预判不足和举证不能的法律后果。在本案当事人已经形成事实上的土地开发整理合作关系，且已实际履行的情况下，如何确定被上诉人县政府、县国土局应当向上诉人补偿的收益数额，本应由被上诉人在自由裁量的基础上合理确定，但由于被上诉人在工程施工费2884049.39元之外，拒绝向上诉人支付其他新增耕地指标收益，本院应当参考《合同法》等相关法律法规规定及政策精神，在自由裁量的基础上合理确定被上诉人向上诉人补偿的收益数额，以既符合社会资金参与土地整治活动“谁投资、谁受益”的基本原则，又符合行政法上的比例原则。关于合同约定不明情况下的补救问题，《合同法》第六十一条规定，“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。”第六十二条规定，“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：……（二）价款或者报酬不明确的，按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，按照规定履行。”参考上述有关法律规定及政策精神，合理确定被上诉人应当向上诉人补偿的收益数额还需要考量以下因素：1、上诉人在涉案土地开发整理项目中的投资成本；2、不同地质环境下土地开发整理的难易程度；3、上诉人提供的其他类似土地开发整理项目中有关新增耕地指标按比例分成约定的交易习惯；4、当地经济社会发展状况；5、土地开发整理形成的补充耕地指标和建设用地指标有偿调剂使用取得收益的政策属性。综合考量上述因素，本院认为上诉人应当在涉案新增耕地指标或转让收益中占有20%左右为宜，按照县政府、县国土局在涉案项目新增耕地指标中的收益7853.10175万元计算，被上诉人县政府、县国土局向上诉人广和规划公司补偿涉案土地开发整理项目新增耕地指标收益价款7853.10175万元的20%（即1570.62035万元）比较合理，但应当扣除被上诉人已经向上诉人支付的工程施工费2884049.39元，即被上诉人县政府、县国土局应当向上诉人广和规划公司补偿人民币12822154.11元。

综上，实行和改进耕地“占补平衡”制度是坚守18亿亩耕地红线的重要举措，也是中央实施乡村振兴战略，强化乡村振兴制度性供给的重要保障。按照社会资金参与土地整治活动“谁投资、谁受益”的基本原则，利用社会资金参与土地整治活动的，其合法权益应当受到法律的保护。原审法院判决认定事实基本清楚，但在法律适用和相关政策的理解方面有所不当，应当予以纠正。上诉人的上诉理由部分成立，应当予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十二条之规定，判决如下：

一、撤销滨州市中级人民法院（2017）鲁16行初16号行政判决；

二、判令无棣县人民政府、无棣县国土资源局于接到本判决书之日起两个月内向山东广和规划测绘研究开发有限公司支付涉案土地开发整理项目新增耕地指标收益补偿款人民币12822154.11元；

三、驳回山东广和规划测绘研究开发有限公司其他诉讼请求。

一、二审案件受理费各人民币50元，均由被上诉人无棣县人民政府、无棣县国土资源局负担。

本判决为终审判决。

审判长　　张成武

审判员　　黄明春

审判员　　侯　勇

二〇一八年五月三十一日

书记员　　李　倩