整理：孙继承  南京市农业委员会

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推送说明：乡镇政府或县级以上政府是否有权适用《土地管理法》第十六条规定，以土地使用权纠纷为由，对农村土地承包经营权权属纠纷进行行政裁决？本文收集了12个申请人请求政府行政裁决农村土地承包经营权权属纠纷的案例。其中，最高院2个，高院9个，中院1个（与最高院、高院裁判观点相反）最高院、有关高院均认为政府无权裁决农村土地承包经营权权属纠纷。

1、张成林再审审查与审判监督行政裁定书

（2017）最高法行申4375号

【最高院裁判观点】

本院认为，当事人起诉要求行政机关履行法定职责的，应当以被诉行政机关具备当事人所要求履行的法定职责为前提，且当事人具有提出该申请的实体法上的权利。本案张成林诉请如东县政府履行土地确权法定职责，将争议土地确权给其使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。张成林未提供证据证明其对涉案集体所有的土地已取得土地承包经营权。根据张成林起诉时陈述1997年九龙村将案涉土地交由其开垦使用，1998年5月租赁给东凌禽牧养殖场，后又发包给韩秀高，张成林多次要求返还土地及租金未果。张成林所诉事项实质为农村土地承包经营权纠纷，《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项规定，农村土地承包经营权争议案件，不作为争议案件受理。张成林起诉要求如东县政府履行土地确权法定职责，缺乏事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，其起诉不符合提起行政诉讼的法定条件。因此，一审裁定不予立案，二审裁定驳回上诉，并无不当。

 

2、曲贾红与黑龙江省呼玛县人民政府、黑龙江省呼玛县金山乡人民政府再审行政裁定书

（2017）最高法行申1205号

【最高院裁判观点】

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。起诉人请求撤销颁发集体土地承包经营权证的，应当提供证据初步证明该颁证行为可能侵犯其合法权益，其与该颁证行为具有利害关系。本案中，曲贾红起诉时的诉讼请求是撤销呼玛县政府给曲加义、曲加利、曲加军颁发的集体土地承包权证并行政赔偿。根据查明的事实，1998年二轮土地承包时，曲家户籍上仅剩曲世香、于淑田和曲加军三人，曲贾红的户籍并不在曲家户籍上，当时其户籍已经迁出，并变更为非农业户籍，不具有第二轮承包集体土地的主体身份，2005年呼玛县政府依据第二轮承包经营合同为曲加义、曲加利、曲加军颁发的集体土地承包权证，不可能侵犯曲贾红的合法权益，至2015年6月起诉时，曲贾红与被诉颁证行为没有利害关系，不具有本案的原告资格，一、二审裁定驳回其该项诉讼请求并无不当。

《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，曲贾红于2015年6月23日提起本案行政诉讼，请求撤销呼玛县政府给曲加义、曲加利、曲加军颁发的集体土地承包权证并行政赔偿。起诉状副本送达呼玛县政府、金山乡政府后，曲贾红又于2015年l1月20日提出增加诉讼请求的申请，请求撤销争议答复及1号复议决定，但曲贾红未证明追加该诉讼请求的正当理由。一、二审对其追加诉讼请求不予准许符合司法解释的上述规定。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。1号复议决定于2015年5月28日送达曲贾红，即便曲贾红于2015年6月23日对该复议决定和争议答复提起行政诉讼，也已经超过15日的法定起诉期限。因此，曲贾红主张起诉时针对的就是争议答复及1号复议决定与事实不符，以此为由申请再审，理由不能成立。

应当注意的是，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第（二）项规定，承包经营权侵权纠纷等涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理。本案中，曲贾红与曲加义、曲加利、曲加军之间发生集体土地承包经营权纠纷，应当依法申请仲裁或提起民事诉讼，呼玛县政府、金山乡政府并无确认承包权归属的法定职权。大兴安岭地区中级人民法院作出的（2009）大民再字第3号民事裁定认为，曲贾红的诉求属土地使用权纠纷，应由政府先行处理，并裁定驳回曲贾红提起的民事诉讼不妥，本院予以指正。

 

3、汪梅田与淮安市淮阴区五里镇人民政府、张其军审判监督行政判决书

 （2016）苏行再20号

【江苏省高院裁判观点】

本院认为，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。《农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项规定，超越职权的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案中，汪梅田与张其军因农村土地承包经营权发生争议，且汪梅田与张其军均持有土地承包经营权证书。根据上述法律规定，汪梅田与张其军可以通过协商、调解解决，汪梅田与张其军不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以申请仲裁，也可以提起诉讼，法律并未规定五里镇政府可以就涉案农村土地承包经营权纠纷作出确权决定，故五里镇政府无权作出确权决定，五里镇政府作出1号《土地承包经营权处理决定书》属超越职权，依法应当予以撤销。

 

4、张玉祥与涟水县人民政府、淮安市人民政府行政复议二审行政判决书

（2016）苏行终1188号

【江苏省高院裁判观点】

本院认为，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项规定，超越职权的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案中，上诉人江奎生与被上诉人张玉祥均分别与村民集体经济组织签定承包合同，已取得土地承包经营权。根据上述法律规定，张玉祥与江奎生因农村土地承包经营权发生争议，可以通过协商、调解解决，张玉祥与江奎生不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以申请仲裁，也可以提起诉讼，法律并未规定涟水县政府可以就涉案农村土地承包经营权纠纷作出确权决定，故涟水县政府无权作出确权决定。涟水县政府作出3号《处理意见》属超越职权，依法应当予以撤销。淮安市政府作出104号《行政复议决定》维持3号《处理意见》适用法律错误，依法应予以撤销。

 

5、符胜春与昌江黎族自治县乌烈镇人民政府、昌江黎族自治县人民政府行政裁决再审审查与审判监督行政裁定书

 （2017）琼行申20号

【海南省高院裁判观点】

本院认为：本案再审申请审查主要涉及乌烈镇政府是否有权对农村土地承包经营权纠纷案件进行土地确权的问题。本案的事实表明，符胜春与符胜高争议的土地，属于峨沟村第三经济社农民集体所有，自1980年起符胜春兄妹四人开荒后至发生争议时止，一直都用于种植农作物，明显是用于农业生产的农村土地。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第一款"国家实行农村土地承包经营制度"的规定，即使峨沟村第三经济社证明符胜春兄妹四人开荒使用的约90亩土地，从未进行发包及办理过农村土地承包经营权证书，也不表明涉案争议土地不实行承包经营这一基本的农村土地制度。另外，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条关于农村集体经济组织农民集体所有的土地由该集体经济组织发包的规定，符胜春与符胜高争议的19.3亩土地，应由峨沟村第三经济社发包进行承包经营，乌烈镇政府无权确定符胜春与符胜高的农村土地承包经营权属问题。

 

6、李根财、杨爱云与沅江市人民政府不履行法定职责二审行政判决书

 （2016）湘行终1552号

【湖南省高院裁判观点】

本院认为：本案中，李根财、杨爱云向沅江市人民政府申请行政裁决的原因是认为皮忠良、杨建平现在所耕种的沅江市黄茅洲镇××村（现金华垸村）的10.3亩土地的承包经营权应属于他们，其申请行政裁决涉及的纠纷属于土地承包经营权纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，该纠纷不属于行政裁决的事项，也不适用《土地权属争议调查处理办法》的规定。对此，沅江市人民政府已作出《告知书》，履行了救济途径的告知义务。李根财、杨爱云请求沅江市人民政府对其涉案申请事项进行行政裁决，没有事实和法律依据，其请求确认沅江市人民政府不履行行政裁决职责的行为违法，并责令沅江市人民政府对其申请事项作出处理决定的诉讼理由不能成立，不予支持。

 

7、黄昌志、黄昌义等与阳春市圭岗镇人民政府资源行政管理-土地行政管理再审复查与审判监督行政裁定书

（2015）粤高法行申字第641号

【广东省高院裁判观点】

本院认为：黄昌志、黄昌义与黄昌旺、黄国熙、黄昌南、黄家兆争议的土地，是双方所在的下排村于1975年发动村民迁村造田时改造成的水田，土地的使用性质已由以前的住宅用地变更为耕地，并持续至今。由于耕地未经依法变更用途不得擅自改变农用性质，因此原二审法院根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二条、第三条的规定，认定黄昌志、黄昌义与黄昌旺、黄国熙、黄昌南、黄家兆对涉案土地的争议并非宅基地使用权争议，实质属土地承包经营权争议，并无不当。阳春市圭岗镇人民政府在对黄昌志、黄昌义与黄昌旺、黄国熙、黄昌南、黄家兆之间的土地承包经营权纠纷进行调解不成的情况下，依据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条关于“下列案件不作为争议案件受理：……（四）农村土地承包经营权争议案件；……”的规定，作出圭府处（2012）1号《不予受理决定书》，决定对黄昌志、黄昌义与黄昌旺、黄国熙、黄昌南、黄家兆之间的争议不予受理，事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。

 

8、王孝与灵璧县人民政府农村土地承包经营权登记二审行政判决书

（2017）皖行终387号

【安徽省高院裁判观点】

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，王孝认为灵璧县人民政府将其耕种的4亩土地登记在为王西千颁发的农村土地承包经营权证内，侵害了其合法权益，故其与被诉颁证行为具有利害关系，依法应具有原告主体资格。王西千上诉称王孝不具有原告主体资格的理由不能成立，本院不予支持。

本案系因王孝耕种王西千原二轮承包的4亩土地所引发的纠纷。王西千以争议的4亩土地系其交由花楼村委会代管，村委会交由王孝处理，灵璧县夏楼镇将该争议的土地确权给其为由向灵璧县人民法院提起民事诉讼，要求王孝返还土地并赔偿损失，而王孝则认为争议土地系其合法承包。即对王孝耕种诉争的4亩土地行为是代耕还是承包行为，双方存在争议。因此，虽然民事案由定为物权保护，但双方争议的实质仍是农村土地承包经营权纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”参照《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：……（四）农村土地承包经营权争议案件……”因此，对于农村土地承包经营权纠纷，在争议双方当事人协商、调解不成的情况下，依法只能由仲裁机构仲裁或由人民法院裁判，人民政府不能主动进行确权。本案中，在当事人已提起民事诉讼，而人民法院尚未对争议的土地承包经营权归谁享有作出生效裁判情况下，灵璧县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室作出《关于王西千和王孝两家土地确权纠纷问题的答复意见》，将该争议土地确权给王西千，灵璧县人民政府据此给王西千颁发农村土地承包经营权证，该颁证行为既无事实根据，也违反了法定程序。

《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”根据上述法律规定，承包方自承包合同生效时即已取得土地承包经营权，县级以上人民政府只是通过颁发农村土地承包经营权证等证书对承包方已取得的土地承包经营权进行确认。本案中，灵璧县人民政府为王西千颁发农村土地承包经营权证所依据的农村土地承包合同书中无发包人和承包人的签字或盖章，即农村土地承包合同尚未成立，灵璧县人民政府据此颁证亦无事实依据。

综上，一审判决撤销灵璧县人民政府为王西千颁发的农村土地承包经营权证行为并无不当，本院依法予以维持。上诉人灵璧县人民政府、王西千的上诉理由均不能成立，本院不予支持。

 

9、徐雨信与丽水市莲都区人民政府不履行法定职责一案二审行政裁定书

（2016）浙行终213号

【浙江省高院裁判观点】

本院认为，根据中共中央批转《全国农村工作会议纪要》（中发[1982]1号）文件中关于农业生产责任制第（二）项中有关论述“包干到户这种形式，在一些生产队实行以后，经营方式起了变化，基本上变为分户经营、自负盈亏；但是，它是建立在土地公有基础上的，农户和集体保持承包关系”，故上诉人诉请事项应属于农村土地承包经营权争议纠纷。依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项明确规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条、第四条的规定，上诉人就涉案纠纷可以通过自行和解，申请调解、仲裁，直接向人民法院起诉等途径予以救济，法律并未赋予人民政府对农村土地承包经营权争议案件进行确权裁决的管辖权。上诉人起诉被上诉人不履行法定职责事项不符合法定起诉条件。

 

10、何佐忠等人诉靖宇县濛江乡人民政府履行法定职责一案再审审查行政裁定书

 （2017）吉行申269号

【吉林省高院裁判观点】

本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：……(四)农村土地承包经营权争议案件；”从以上法律规定内容可以得出，本案被诉主体濛江乡政府明显不具备对农村土地承包经营权纠纷确权的法定职权，何佐忠等七人要求濛江乡政府对案涉争议土地进行确权的诉讼目的无法实现。

 

 11、蔡德明诉上海市浦东新区老港镇人民政府乡政府一案二审行政判决书

（2015）沪一中行终字第576号

【上海市一中院裁判观点】

本院认为，《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《农村土地承包经营法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。可见，《农村土地承包经营法》对当事人因土地承包发生纠纷的救济途径作了与《土地管理法》不同的特别的规定，即因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以直接向人民法院起诉。另，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。本案中，上诉人蔡德明与案外人陈某某的纠纷属因农村土地承包经营发生的纠纷，不属于土地权属争议，应当适用《农村土地承包经营法》，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。换言之，人民政府不具有处理农村土地承包经营纠纷的法定职责和职权。因此，本案中，被上诉人老港镇政府不具有处理上诉人蔡德明与案外人陈某某农村土地承包经营权属争议的法定职权，上诉人申请被上诉人履行法定职责的理由不能成立。综上，上诉人蔡德明的上诉请求缺乏相应的依据，本院不予支持。

 

12、北京市平谷区黄松峪乡人民政府与李志明其他二审行政判决书

（2014）三中行终字第1044号

【北京市三中院裁判观点】

黄松峪乡政府认为根据《农村土地承包法》第五十一条、《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项以及《北京市高级人民法院关于行政审判法律适用问题的解答（三）》之规定，争议双方可以通过协商、调解或者仲裁、诉讼的方式解决土地承包经营纠纷，乡镇政府无权处理该类纠纷。本院认为，《农村土地承包法》施行后，全国人民代表大会常务委员会于2009年6月27日通过并于2010年1月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条明确规定了能够适用调解和仲裁的农村土地承包经营纠纷的类型，并不包含本案涉及的因承包土地界线不清而产生的土地使用权争议；《土地权属争议调查处理办法》系根据《土地管理法》制定，不能与《土地管理法》相抵触，其第十四条第（四）项规定的农村土地承包经营权争议案件不应包含承包土地使用权争议的案件；《北京市高级人民法院关于行政审判法律适用问题的解答（三）》中的有关规定只是法院内部针对个案的指导文件，不能在本案中作为法律规范适用。故黄松峪乡政府上诉请求和理由均不成立，本院不予支持。